자본의 속성은 이익극대화, 자발성에 의존할 수 없어.
EU, 순환경제패키지 실행계획 발표
바젤협약, 플라스틱 국제적 이동 규제

EU Circular Economy

​EU집행위원회는 2015년 순환경제패키지(Circular Economy Package)와 관련된 실행계획을 발표했다. 지속가능한 제품의 생산과 소비, 폐기물 발생 저감, 친환경 처리, 발생 폐기물의 재활용 증대 등에 대한 중장기 정책 목표 및 대안을 제시했다. 2018년 순환경제 실행계획에 따라 발표한 플라스틱 정책에서는 플라스틱이 현재 널리 사용되고 있는 중요한 소재지만 생산, 사용 및 폐기 방식이 순환경제와 맞지 않고 환경에 해롭다는 점을 지적하였다. [1], [2]

​EU는 순환경제로의 전환에 있어 가장 큰 도전 요인 중 하나로 플라스틱 폐기물을 지목하고, 재활용 제고, 폐기물 감축, 투자 및 혁신, 글로벌 대응 등의 전략을 수립했다. 플라스틱 전략을 구체화한 일회용 플라스틱 사용제한지침에는 EU 해양 폐기물 10대 품목(식품용기, 음료컵, 음료용기, 포장지 등) 선정과 함께 시장 출시 금지, 생산자 책임 확대, 소비자 인식 제고, 분리수거 강화 등을 제안하는 내용이 담겨 있다.[3]

​순환경제 패키지는 2030년을 향한 성장전략의 핵이라 할 수 있다. 패키지의 목표는 제품, 재료, 자원의 가치를 최대한 오래 유지하고 폐기물 발생은 최소화하며, 경쟁력을 강화하는 것이다. 패키지는 실행계획과 4개의 EU지침 개정안으로 구성되어 있다.

​순환경제는 제품의 라이프사이클 전 과정에서 환경영향의 최소화 및 자원효율성 향상을 목표로 하며, 특히 제품의 설계가 재활용 증대 및 제품의 수명 연장에 중요하다고 강조한다. 식품 폐기물 절감을 위한 공통의 측정방법 개발, 2차 자원의 품질기준 개발, ‘친환경 설계 지침’ 개정, 플라스틱 해양폐기물의 대폭 절감, 폐수 재사용을 포함한 물 재사용 촉진 등을 포함한다.

​순환경제의 우선 관심 분야로 플라스틱, 식품 폐기물, 희소 자원, 건설ㆍ철거, 바이오매스 등을 제시한다. 또 2015년 12월에 제안되어 2018년 5월에 승인된 폐기물 관련 지침은 ‘전지 및 전기전자 폐기물 지침’, ‘폐기물 매립 지침’, ‘폐기물 지침’, ‘포장 폐기물 지침’ 등이다.

​2025년까지 생활폐기물 최소 55% 재활용 및 식품 폐기물 30% 감축, 2030년까지 포장 폐기물 70% 재활용, 2035년까지 생활폐기물 매립률 25% 이하로 감축 및 생활폐기물 최소 65% 재활용, 2030년까지 에너지 회수가 가능한 재활용 가능 폐기물 매립 금지하고 있다.

​EU 집행위원회는 2020년 3월 11일 ‘EU Green Deal’에 관한 정책의 일환으로 신순환경제실행계획(New Circular Economy Action Plan)을 발표했다. 이 계획은 2015년 이후 수행된 작업을 기반으로 순환경제를 위한 설계 및 생산에 중점을 두고, 사용된 자원이 가능한 한 오랫동안 EU 경제에 남아있도록 하는 것을 목표다.

​순환경제는 종래의 ‘자원 투입(take)→생산(make)→사용(use)→폐기(dispose)’라는 단선적 경제 패러다임 안에서 활용되지 않고 폐기되고 있던 제품이나 원재료 등을 새로운 자원으로 파악하여 폐기물을 배출하는 일 없이 자원을 순환시키는 경제 패러다임을 의미한다. EU 집행위원회는 순환경제가 자원의 친환경적 사용과 지속가능한 활용을 통해 EU의 경쟁력과 성장에 기여할 것으로 평가한다.

신순환경제실행계획은, 제품의 전체 라이프사이클에 따른 조치를 통해, 경제를 녹색 미래에 적합하게 만들고, 환경을 보호하면서 경쟁력을 강화하고, 새로운 권리를 부여하는 것이 목표다. 이 계획의 핵심은 ① 지속가능한 제품정책체계, ② 순환형 모델로의 이행 잠재력이 높은 산업 분야의 시책, ③ 폐기물 삭감이다.

​EU 경제 전반에 순환경제 원칙을 적용하면, 2030년까지 EU의 GDP가 0.5% 올라가고 신규 일자리가 70만 개 창출될 것으로 전망한다. [4]

EU의 순환경제패키지는 자원순환을 통해 환경보전과 경제발전을 동시에 추구하고자 한다. 이에 따라, 연간 4억 5천만톤 가량의 이산화탄소 배출이 감소하며, EU 산업계 연간 매출액의 8%에 해당하는 6천억 유로의 비용 절감 효과를 거둘 수 있을 것으로 추정하고 있다. EU의 순환경제 모델은 전 세계적으로 확산되고 있다. [3]

우리나라 정부도 2018년 9월 ‘자원의 선순환으로 지속가능한 순환경제 실현’을 위해, 2027년까지 폐기물 발생량을 20% 감축하고, 현재 70% 수준인 순환이용률(실질재활용률)을 82%까지 향상시키겠다는 ‘제1차 자원순환기본계획’을 발표하였으며, 이는 2020년 5월 ‘자원순환기본법’의 시행으로 이어졌다. 유럽의 ‘순환경제’와 우리나라의 ‘자원순환’은 같은 맥락의 유사한 개념이지만, 우리나라는 폐기물의 감량, 처리, 재활용에 초점을 맞추고 있는데 반해, 유럽은 제품의 설계 및 생산공정의 중요성과 새로운 경제 체제로의 전환을 강조하고 있다. EU의 순환경제패키지는 국내 관련 정책 수립에 주요한 참고 모델이 될 수 있을 것이며, 폐기물을 담당하고 있는 환경부와 산업 및 제품 생산 주무부서인 산업통상자원부 간의 협력을 통한 종합적인 정책개발이 필요하다고 생각한다. [3]

​UN 2019, New Plastics Economy Global Commitment

​UNEP(United Nations Environment Programme)과 EMF(Ellen MacArthur Foundation)이 주도하는 ‘새로운 플라스틱 경제 글로벌 공약(New Plastics Economy Global Commitment)’은 전 지구적인 문제인 플라스틱 쓰레기와 환경 오염에 대처하기 위해 2018년 추진되었다. 2019년 말 기준, 전 세계 400개가 넘는 기업, 정부 및 기타 조직이 플라스틱 문제의 근원을 해결하기 위해 공동의 노력을 약속하였으며, 공통의 비전과 일련의 목표를 설정하여 문제 해결에 앞장서고 있다.

​더 나아가 2022년 2월, 프랑스 브레스트에서 열린 해양환경 정상회의(One Ocean Summit)에서 11개의 새로운 정부가 새로운 플라스틱 경제 글로벌 공약 참여를 발표했다. 글로벌 공약 서명국은 ’25년까지 포장재 재활용 플라스틱을 4~22%까지 5배 증가시킬 것으로 약속했으며, 새로운 보고서는 12개월 후 발표 예정이다.

​글로벌 공약은 사용된 플라스틱이 버려지지 않고 재활용되는 것을 새로운 표준(New Normal)으로 제시하고 있으며, 주요 비전으로는 불필요한 일회용 포장재 감소, 플라스틱 포장재의 100% 재사용 및 재활용 추진 등이 있다. 네슬레, 코카-콜라, 유니레버, 존슨앤존슨, 로레알 등 글로벌 공약에 동참한 기업들은 매년 플라스틱 재사용 및 재활용 관련 자료를 공개하고, 1년 6개월마다 목표 이행 여부를 검토해야 한다. 글로벌 공약의 특징은 참여 기업들의 자료 공개를 통한 투명성이며, 이는 문제 해결 의지와도 연결된다고 볼 수 있다. 2020년 현재까지 글로벌 공약에 서명한 한국 기업은 아직 없는 상태이다. [5]

​2022년 현재 글로벌 공약 및 플라스틱 협정 네트워크를 통해 1,000개 이상의 기업, 정부 및 기타 조직이 동참하고 있다. 플라스틱 포장 시장의 20% 이상을 차지하는 글로벌 공약의 서명자들은 공통의 비전을 실현하기 위해 2025년 목표를 설정했다. 

​'새로운 플라스틱 경제 글로벌 공약 진행 보고서'에는 아래와 같은 진행 상황에 대한 관점을 제시한다. [6]

• 사용 중지

일반적으로 식별되는 범주를 넘어 광범위한 재료, 형식 및 구성 요소 집합이 목표다. 일회용 플라스틱 포장 및 품목을 제거하기 위한 조치를 취하고 있으며 일부는 특정 범주에 대한 금지 또는 제한을 넘어 보다 총체적인 접근 방식을 취한다.

​재사용

화장품 및 퍼스널 케어, 음료, 청소, 식품 카테고리의 제품에 대한 노력과 리필에 더 집중하는 것으로 보이며 서유럽 및 북미 시장은 향후 확장 계획이다. 인식 제고 및 교육 캠페인의 전달을 넘어 점점 더 많은 정부가 재사용을 장려하기 위해 확장된 생산자 책임 및 경제적 인센티브 또는 유인책에 초점을 맞춘다.

​재사용, 재활용, 또는 분해 가능

재사용, 재활용 또는 분해 가능한 플라스틱 포장 비율은 2020년에 소폭 상승시킨다. 공약 참여 기업들은 4가지 전략의 조합을 사용하여 재활용성 점수를 향상시키기 위해 포장재 구성을 조정하기 위한 지속적으로 노력할 것이다. 공약 참여 정부는 재사용, 재활용 또는 퇴비화 가능한 플라스틱 포장을 장려하기 위해 주로 자발적인 행동과 인식 제고에 중점을 둔다.

• 실제 재사용, 재활용 또는 퇴비화

참여 기업들은 2019~2020년 사이에 총 재활용 플라스틱 양을 12% 증가시켰으며 PET 재활용에 크게 비중을 두고 있다. 디지털 워터마킹 기술에 대한 모멘텀 구축과 함께 수집 및 분류 기술 및 인프라에 대한 투자가 계속되며, 수집 및 재활용 기반 시설에 많은 투자 진행할 계획이다.

​디커플링

글로벌 공약 참여 중인 브랜드와 소매업체는 2년 연속으로 포장에 사용되는 새 플라스틱 사용을 줄인다. 참여 기업들이 플라스틱 포장에 재생 가능 함량을 증가시키지는 않았지만 분해 가능한 플라스틱 생산자는 생산량이 크게 증가하고 있다. 유럽의 많은 정부는 감소 목표를 설정하는 기업에 합류하여 관할 지역의 플라스틱 협약에 대한 지원을 통해 이를 제공한다.

​투명성

참여 기업들이 자발적으로 총 플라스틱 포장 중량 및 포트폴리오 내역을 공개하고 있으며 이는 글로벌 공약 출범 이후로 그룹의 투명성이 한 단계 더 발전했음을 의미한다. 공약 참여국 정부 또한 관할권에서 플라스틱 사용 및 사용 후 투명성을 높이기 위한 조치할 것이다.

​바젤협약의 플라스틱 이동 규제

2021년 1월 세계 187개국은 ‘폐기물의 국가 간 이동 및 처리에 관한 국제협약’인 바젤협약 개정안에 서명했다. 개정 내용 가운데 가장 중요한 항목은 플라스틱 폐기물의 국가 간 이동을 규제하는 조항이다. 주요 개정사항은 단일 재질로 돼 있거나 페트(PET)·폴리에틸렌(PE)·폴리프로필렌(PP) 3종으로만 혼합된 폐플라스틱만 국가 간 이동이 가능하고, 나머지 플라스틱 폐기물은 수입국의 사전 서면동의를 받아야 이동이 가능하다는 것이다. 하지만 비영리 환경기구 ‘바젤행동네트워크’(BAN)의 최근 국제무역 통계분석 자료를 보면, 바젤협약 개정안은 제대로 작동하지 않고 있는 것으로 나타났다. 개정안 발표 이후 미국, 캐나다와 유럽연합은 수억톤의 플라스틱 폐기물을 다른 국가에 수출하고 있다. 플라스틱 폐기물 대부분은 매립되거나 소각되고 일부는 자연 환경에 그대로 유기되고 있다. [9]

​바젤협약은 1992년 스위스 바젤에서 발효된 유해 폐기물의 국가 간 이동 및 처리에 관한 국제협약. 처음에는 수은 및 살충제 같은 물질이 적용 대상이었다. 2019년 협약 회원국들은 플라스틱 폐기물에 관한 새로운 지침을 추가했다. 이에 따라 재활용 불가능한 폐플라스틱을 수출하려면 수입국의 사전 허가가 필요하게 되었으며, 국가간의 플라스틱 쓰레기 수출입이 제한되었다. 즉, 재활용 가능한 폐플라스틱만 거래되는 것이다. 이번 개정은 30년이 넘는 바젤협약 역사상 가장 중요한 개정으로 평가받고 있다.

​중국은 이미 2017년 플라스틱 폐기물 수입을 제한하기 시작하고 말레이시아, 인도네시아도 2019년 수입 금지나 제한 조처를 내렸다. 우리나라도 2020년 PET·PE·PP·PS 등 4가지 품목의 수입을 금지했으며, 바젤협약 개정안 발효와 상관없이 수입 금지 조처를 유지하고 있다.

​2019년 바젤협약 개정과 중국의 폐플라스틱 수입 중단 조치로, 한국의 폐플라스틱 문제는 더욱 심화될 것이란 우려가 제기되고 있다. 재활용이 어려운 국내 폐플라스틱의 수출은 막힌 대신, 재활용이 용이한 폐플라스틱의 수입 물량은 늘고 있는 것이다. 국내 미처리 쓰레기(주로 폐플라스틱) 규모는 2019년 1월 기준 120만여 톤으로 전국 235곳에 쌓여 있는 것으로 나타났다.[6]

미국은 2021년 54만톤의 플라스틱 폐기물을 수출했다. 말레이시아, 멕시코, 인도 등에 폴리염화비닐 폐기물을 수출했고, 한국에도 3100톤의 플라스틱 폐기물을 수출했다. 폴리염화비닐(PVC)의 경우 카드뮴, 납 등 첨가제가 들어 있어 바젤협약에서 유해 폐기물로 분류돼 회원국 사이의 거래와 비회원국과의 거래 모두 금지돼 있다. 한국도 110톤을 수입한 것으로 집계됐다. [9]

​BAN은 유럽연합도 협약을 위반한 것으로 의심하고 있다. 2021년 경제협력개발기구(OECD) 국가가 아닌 인도네시아, 베트남, 말레이시아 등 개발도상국들은 유럽의 플라스틱 폐기물을 계속 수입했다. 2020년 월 평균 8300톤의 플라스틱 폐기물을 수출하던 네덜란드의 물량은 지난해에는 월 평균 1만8600톤으로 급증했다.

​우리나라는 폐플라스틱의 국내 적체 해소를 위해 정부는 폐플라스틱(PET/PE/PP/PS)의 국내 수입 제한을 주요 내용으로 하는 ‘국내 폐기물 재활용 촉진을 위해 수입이 제한되는 폐기물 품목 고시’를 2020년 6월 30일부로 제정, 시행하고 있다. 국내외법으로 폐플라스틱의 수입과 수출이 모두 규제되고 있고, 폐기물의 자국 내 처리를 지향하는 정책은 계속 강화되는 추세이므로, 기업의 입장에서는 국내 폐플라스틱의 재활용과 재생재 사용을 제고하기 위한 방안 마련에 더욱 힘을 기울여야 하는 상황이 도래하였다. [8]

국내 플라스틱 관련 제도 현황

국내 플라스틱 폐기물 관련 제도는 규제 정책, 민관협력 정책, 경제적 정책으로 구분할 수 있다. 규제 정책에는 일회용 컵·비닐봉지 규제, 과대포장 방지대책이 포함되며, 민관협력 정책으로는 과대포장 방지대책, 포장재 등급제, 순환이용성평가제도 등을 꼽을 수 있다. 경제정책으로는 폐기물부담금제도, 생산자책임재활용제도가 있는데 이러한 제도를 통한 감량효과를 규명하는 것은 쉽지 않다. 감량효과는 규제 정책과 민관 협력 정책에서 직접적인 효과가 있을 것으로 추정된 반면, 재활용 효과는 주로 민관협력정책과 경제적 정책이 효과적이다. [5]

우리나라는 폐기물의 발생 저감과 자원의 순환을 목적으로 ‘자원의 절약과 재활용 촉진에 관한 법률’을 시행하고 있으며, 폐기물 부담금, 생산자책임재활용제도(Extended Producer Responsibility)와 자발적 협약에 의하여 플라스틱 제품의 폐기물에 대한 저감과 재활용 활성을 도모하고 있다.

​생산자책임재활용제도(EPR)는 제품 생산자에게 일정량의 재활용 의무를 부여하고 재활용률을 달성하지 못했을 경우 재활용 부과금을 생산자에게 부과하는 제도다. 제도 시행 이전에는 생산자가 제품을 생산, 판매하는 시점까지만 책임을 졌다면, 이제는 사용 후 폐기물의 재활용까지 생산자의 책임으로 범위가 확대된 것이다. 이는 제품의 설계, 포장재의 선택 등에서 결정권이 가장 큰 생산자(기업)가 재활용 체계의 중심적 역할을 수행하게 되었다는 것을 의미한다. EPR 제도는 필름류 등 8개의 제품군과 합성수지포장재 등 4개의 포장재군을 대상으로 하고 있으며, 합성수지포장재에는 발포합성수지, 페트, PVC, PSP 등의 플라스틱 소재 포장재가 해당된다. 자발적 협약의 대상은 건축용 플라스틱 제품과 자동차용 플라스틱 부품이다. [3]

​2018년 5월 정부가 발표한 ‘재활용 폐기물 관리 종합대책’에 따르면 2022년까지 일회용컵 및 비닐봉투 사용량을 35% 줄이고 2030년까지 플라스틱 폐기물 발생량을 50% 감축해야 한다. 2018년 8월부터 커피전문점 등 매장 내 일회용 플라스틱컵 사용이 금지되었으며, 2019년 1월 1일부터 대형마트 및 165㎡ 이상 슈퍼마켓에서 일회용 비닐봉투 사용 또한 금지되었다. [10]

​▷(생산) 2020년까지 무색 페트병 전환, 재활용 의무대상 확대

▷(소비) 대형마트·슈퍼 비닐봉투 사용금지, 컵보증금 도입, 택배포장 기준신설

▷(배출) 알기쉬운 분리배출 가이드라인 보급, 아파트 분리배출 도우미 시범사업

▷(수거) 아파트 재활용품 계약·보고 의무화 및 표준계약서 보급

▷(재활용) 시장안정화 재원마련, 폐비닐 등 재활용제품 조기 상용화

​생산 단계에서부터 재활용이 가능한 제품을 만들자는 의도로 2019년 12월부터 ‘포장재 재질·구조 개선 등에 관한 기준’ 개정안이 시행되었다. 9종의 포장재(①종이팩, ②유리병, ③철 캔, ④알루미늄 캔, ⑤발포합성수지, ⑥폴리스티렌페이퍼, ⑦페트병, ⑧합성수지(용기), ⑨복합재질 용기)에 대해 생산자는 재질·구조 등급 평가를 받아야 하고, 평가 결과를 제품 겉면에 표시해야 한다. 개정안에는 재활용 용이성에 따라 포장재를 ‘재활용 최우수’, ‘재활용 우수’, ‘재활용 보통’, ‘재활용 어려움’의 4개 등급으로 나누고, 등급에 따라 EPR 제도 분담금을 차등하는 내용이 포함되어 있다. ‘재활용 어려움’ 등급의 경우, 최대 30% 할증된 분담금을 부과한다. 이 분담금은 ‘재활용 최우수’ 등급 생산자에게 인센티브를 지급하거나 포장재 재질·구조 개선 촉진을 위해 활용할 예정이다. [3]

​이에 따라, 계도기간인 2020년 9월까지 음료·생수병용으로 생산되는 페트병은 유색에 서 무색으로 모두 전환되어야 한다. 유색페트병은 무색페트병과 섞여 재활용되면 재생재의 품질과 가격이 낮아진다. 폴리염화비닐(PVC) 포장재의 사용도 금지되는데, 폴리염화비닐(PVC)은 다른 합성수지와 섞여 재활용될 경우 재생재의 강도를 떨어뜨리고, 재활용과정에서 염화수소 등 유해화학물질을 발생시키기 때문이다. 라벨의 경우, 재활용 과정 중 몸체에서 라벨이 떨어지지 않는 일반접착제는 사용이 금지되며, 비접착식 또는 수분리가 용이한 열알칼리성 분리 접착제를 사용해야 한다. [3]

​정부의 플라스틱 정책 방향은 일회용품 줄이기와 재활용률 제고로 요약된다. 특히 재활용률 제고를 위해 유해소재로 평가되는 PVC 포장재의 원천적 사용금지를 입법화한 부분은 주목할만하다. 하지만 PVC는 포장재 외에도 벽지, 장판, 창틀, 파이프, 완구류 등 다양한 제품군에 광범위하게 사용되고 있기에 포장재 분야의 사용금지가 재활용률 제고 측면에서 실제 효력을 발휘하려면 사용금지 품목의 추가 확대가 필요한 상황이다. 한편, 재활용률 제고가 플라스틱 소비 감축을 의미하지는 않으므로, 일회용 컵, 비닐봉지 외에도 불필요한 플라스틱의 사용을 보다 엄격히 규제하는 정책 또한 적극적으로 검토되어야 한다.

​[참고자료]

1. <Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy> (2015), European Commission

2. <EU의 순환경제 전략과 플라스틱 사용 규제>(2018), 대외경제정책연구원

3. <플라스틱 비즈니스 가이드>(2020), 세계자연기금(World Wide Fund for Nature)

4. <Impacts of circular economy policies on the labour market.> (2018), Cambridge Econometrics, Trinomics, and ICF (2018),

5. <EU의 신순환경제실행계획의 주요내용과 시사점> (2020), 한국소비자원

6. UNEP, 새로운 플라스틱 경제 글로벌 공약 진행 보고서 발표, 글로벌 과학기술정책 정보서비스, 2022.02.11

7. <전수조사로 확인된 불법폐기물 120만톤 신속한 처리 착수>, (2019.02.21), 국무조정실 보도자료

8. '페트 등 4개 플라스틱 품목 수입 금지한다', 환경부 2020.06.30. 보도자료

9. ‘플라스틱 폐기물’ 이동 규제했지만…여전히 더 열악한 나라로, 한겨레신문 2022.04.17

10. 2030년까지 플라스틱 폐기물 발생량 절반으로 줄인다 - 생산부터 재활용까지 각 순환단계별 종합 개선대책 마련 -, 환경부 보도자료 2018. 05.10