<옥상옥의 이중 정부조직, 검찰과 사감위 폐지하여 대한민국 번영발전 이룩하자>

우리나라의 정부조직은 옥상옥 이중 조직으로 되어 있는 기관이 많아 세금을 낭비하고 국가 발전을 저해한다. 대표적인 조직으로 검찰과 사행산업통합감독위원회를 꼽을 수 있다.

검찰 제도는 1895년 ‘재판소구성법’ 공포에서 시작됐다. 갑오개혁의 결과 이 법은 재판과 행정을 나누고, 재판권을 재판소로 통일하는 내용을 담았다. 검사는 재판소의 직원으로 수사와 기소권을 행사하게 돼 있었다. 이 법 제정에도 일본인들이 관여했지만, 1905년 을사늑약 이후에는 일본 검찰 제도가 더욱 노골적으로 이식됐다. 1945년 해방에 이를 때까지 조선 검찰 제도는 19세기 유럽대륙법계의 근대 검찰 제도 형식을 따왔지만 내용은 일본 검찰 제도를 따랐다.

일본은 1808년에 제정된 프랑스 형사소송법을 토대로 형사 제도가 마련됐다. 이에 검사는 직접 사건을 세밀하게 수사하지 않았다. 경찰 수사에 기초한 사건을 수사판사에게 보내고 공소를 제기·유지하는 중계자 몫만 맡았다. 수사 단계부터 경찰의 수사를 지휘하고, 구속영장 발부나 기소 여부까지 판단하는 것은 수사판사였다. 이들은 피의자 신문, 조서 작성 등도 맡는다.

하지만 일본 검찰이 힘을 키우면서 그 위상과 역할에 변화가 생겼다. 경미한 범죄자를 불기소(기소유예)하는 ‘검사의 기소편의주의’ 관행이 뿌리내리고 검사 역시 판사에 준하는 ‘사법관’이라는 인식이 퍼졌다. 이에 형사소송법을 개정하려는 움직임이 1901년부터 움텄다. 검찰의 압수수색 등 강제처분권을 확대하고, 기소편의주의의 법적 근거를 마련하는 것이다. 또 검사와 수사판사의 경계를 허물고 검사가 공판 전 절차의 지배자로 나서고자 했다.

이러한 검찰권 강화는 특이하게도, 일본보다 앞서 일제강점기 조선에서 시행됐다. 조선총독부가 1912년 ‘조선형사령’을 공포하면서 검사와 사법경찰관(경찰)에 무제한 강제수사할 자유를 부여한 것이다.

조선형사령을 보면, 검사는 현행범이 아닌 사건이라도 “급속한 처분이 요하는 때”는 공소제기 전에 영장을 발부해 검증, 수색, 물건 압수를 하거나 피고인·증인을 신문할 수 있도록 했다. 검사에게는 20일 이내의 피고인 구류도 허용됐다. 경찰도 이러한 강제처분을 임시적으로 할 수 있도록 했고, 구류와 동일한 14일 유치권까지 줬다. 수사판사의 영장이나 신문 없이도 검사와 경찰은 피의자를 일정 기간 붙잡아놓고 강제수사할 수 있다는 뜻이다. “급속한 처분이 필요한 때”라는 기준은 명확하지 않았는데, 그 판단의 주체는 전적으로 검사와 경찰이었다. 수사기관이 거의 자유롭게 강제수사할 여지를 열어둔 셈이다. 이는 근대적 형사소송법의 일반적 원칙을 배제하는 대표적 독소조항이다. 이법으로 일제는 식민지를 마음대로 유린하고 강압통치를 했다.

해방 후 친일 행위자들을 척결하지 못하고 미군정에 의해 요직에 중용됨으로써 오늘날 무소불위 권력의 원인이 되었다. 검찰이든 경찰이든 일제강점기 식민지 통치기구의 산물은 마찬가지지만 옥상옥 이중조직으로 되어있다는 점이다. 같은 일을 처리하는 조직이 이중으로 있다보니 국민의 혈세를 낭비하고 국가에산도 축내고 있는 것이 아닌가. 치안유지 및 범죄의 단속 및 예방은 굳이 검찰이 없더라도 경찰조직으로 충분하지 않은가. 검찰을 해체하고 검찰을 운영하는데 드는 예산을 국민복지나 기타 국가에 필요한 예산으로 쓴다면 대한민국은 훨씬 행복하고 번영 발전하는 나라가 되지않을까.

사행산업과 관련해서 ‘풍선 효과’라는 말이 있다. 합법시장에 대한 옥상옥 규제만 하다보면 본래 취지와 달리 불법시장만 키운다는 역효과를 일컫는 의미로 쓰인다. 풍선의 한쪽을 누르면 다른 한쪽이 부풀어 오르는 이치다. 여기에 대응하는 의미로 ‘기관차 효과’란 말이 쓰인다. 합법시장이 커지면 불법시장도 함께 커진다는 논리다. 오래전부터 ‘풍선’이 맞느냐 ‘기관차’가 맞느냐 학자들 사이에서도 논란은 계속됐지만, 최근 연구 결과를 보면 풍선 효과가 옳음이 증명됐다.

우리나라의 사행산업은 복권의 경우 기획재정부 산하의 복권위원회, 카지노는 문화체육관광부 산하의 강원랜드, 그리고 제주특별자치도, 스포츠토토와 경륜, 경정은 문화체육관광부 산하의 국민체육진흥공단, 경마는 농림축산식품부 산하의 한국마사회, 소싸움은 농림축산식품부 산하의 청도소싸움공영공사가 맡고 있다.

이들 산업을 통합하여 국무총리 산하 사행산업통합감독위원회가 관리하고 있다. 개별법에서 충분히 시행 관리 감독이 되고 있음에도 불구하고 옥상옥의 법을 만들어 국력을 낭비하고 있다. 사감위의 경마산업 매출액 자료를 보면 2012년 경마산업 총매출은 7조8,397억 원에서 2016년 7조7,459억 원으로 오히려 감소하고 있다. 반면 불법 사행산업 규모는 2012년 약 75조원에서 2016년 170조원으로 불과 4년 만에 무려 95조원이나 급증했다. 합법 규모의 7배가 넘는 수치다.
국내 사행산업은 2000년 이전에는 경마와 복권과 외국인 카지노만이 존재했다. 당시에는 경마가 사행산업의 대표주자로서 국가 및 지방 재정의 주요 역할을 해왔다. 경마의 경우는 1986년 아시안게임과 1988년 서울올림픽 승마경기 지원을 위한 시설 건설기관으로 1983년 한국마사회가 지정돼 장외발매소를 통한 조세 및 축산발전기금 확충의 길이 열렸다. 복권의 경우는 이후 2004년 로또복권으로 통합되면서 매출액 급증으로 복권기금도 급증하고 있다.

한편, 서울올림픽 개최 이후의 올림픽 시설 등 관리와 체육진흥을 위해 1994년 경륜, 2002년 경정이 출범했고, 2002년 월드컵 경기 지원을 위해 체육진흥투표권인 토토가 2001년 발매되며 체육진흥기금의 주역이 됐다. 석탄산업의 쇠퇴로 퇴락한 지역 경기를 살리기 위한 내국인 카지노도 2000년 허용되면서 지역개발기금 등이 조성됐다.

그런데 2000년대 중반 들어 합법 사행산업의 확산은 IT산업의 발달에 따른 게임산업의 육성과 이에 편승한 불법 사행성 게임의 범람(스크린 경마, 바다이야기 등)으로 인해 사행산업은 사행산업통합감독위원회법(사감위법) 제정으로 사감위의 규제를 받게 됐다. 이로 인해 사행산업은 매출총량, 영업장 총량 등의 규제를 받아 과거와 같은 성장을 하지는 못하지만 여전히 국민소득 증대와 더불어 전체 총량은 매년도 증가하고 조세와 기금의 규모도 증가하고 있다.

우리나라에서는 복권이나 토토는 인터넷 등 온라인을 통해서 발매할 수 있지만 마권은 그러지 못한다. 마권은 2009년7월20일 잘되고 있던 온라인 마권발매 시스템(농협과 제휴한 Knetz) 마저도 폐지해버렸다. 신분이 철저하게 드러나고 마권구매상한선(10만 원)도 확실하게 지킬 수 있는 제도인데 무용지물로 만들었다. 이해 못할 아이러니다. 합법사행산업은 개별 기관에 맡겨두고 옥상옥 규제에서 벗어나 하루빨리 불법사행산업 확산 방지에 나서야 한다. 

옥상옥의 이중조직으로 되어 있는 검찰과 사행산업통합감독위원회를 해체하여 안정과 번영의 대한민국을 만들어나가면 좋겠다.