김종국(정책학박사)

사행산업통합감독위원회(사감위)는 이미 발표(2018.11.28.)되어 시행중인 ‘건전발전 종합계획(2019~2023 5개년계획)을 수정의결(2020.8.28.)하였다. 수정핵심 내용은 당초계획에서 ’매출총량제의 합리적조정‘과 ’매출총량제 실효성 확보‘ 부분을 삭제한 것이다. 당초 ’외국인 전용영업장을 매출총량제 적용대상에서 제외하고, 불법도박 매출증가 등을 고려하여 GDP 대비 순매출 비중을 실제 OECD국가의 사행산업규모를 반영한 평균치로 조정하며, 매출총량 위반시 과징금 부과 등 처벌규정을 도입하고(사감위법 개정) 매출총량 설정시 전년도 매출초과금액을 감액(사감위법 시행령 개정)한다‘는 내용이 삭제된 것이다. 이러한 수정 배경은 여러 이유를 들 것도 없이 최근에 매출액이 한해에만 수천억원씩이 증가되고 있는 체육진흥투표권(토토)과 복권을 관장하는 문화체육관광부와 기획재정부 복권위원회의 영향력 때문이라는 것을 부인할 수 없을 것이다. 동 계획이 수정의결된 당시에는 이미 연초부터 코로나 19사태로 경마 경륜 경정 카지노는 영업이 중단되었지만 토토나 복권은 영업장 중단 없이 온라인으로 발매가 이루어 매출감소 우려가 없었다. 당시 5년마다 수탁사업자를 바꾸는 토토는 7월 3일부터 (주)스포츠토토코리아(에이스침대 컨소시엄)가 예전 수탁업체인 (주)케이토토의 발매방식을 그대로 승계하여 토토를 승계발매하던 시점이었다. 이에 앞서 복권은 영업장을 2014년 3년에 걸쳐 2천개소씩 늘렸고 2018년말 개시된 인터넷로또복권 발매가 본격화되면서, 중장기 매출 목표를  2023년에는 약 5조원으로 잡고 매출액을 더 높이기 위해 2019년 12월 복권판매점을 7,211개소에서 → 9,582개(2,371증)로 증설하기로 의결하고 영업장 모집에 나서고 있던 시점이었다. 영업장 규제도 없고 매출총량 규제도 사실상 없어서 토토와 복권은 이미 2019년 매출액이 각각 5조원대에 이르렀고 앞으로도 늘어나는 매출총량은 계속 가져갈 수 있는데 굳이 매출총량 초과시의 족쇄를 채울 필요가 없었다. 경마 경륜등은 코로나 사태로 묶어서 영업을 중단시킨 상태에서도 아무런 제한이 없는 토토와 복권이 매출총량규제를 받지 않기 위해 지난 8월의 건전발전 종합계획을 수정한 배경임을 부인할 수 없다. 이 같은 수정은 기재부, 문체부와 사감위의 정책 연합이 없었으면 불가능할 일이다.

  그런데 이 같은 정책연합은 2012년의 사감위법 개정에서도 똑같이 있었다는 사실을 보면 경마 온라인발매 법안 개정을 추진하고 있는 말산업계가 감독부처의 지원을 받지 못하고 혼자 고군분투하고 있다는 것은 경악감을 갖지 않을 수 없다.

   현재 우여곡절 끝에 경마 온라인발매법안이 농림축산식품해양수산위원회(농해수)의 법안심사소위에 부의(2020.11.13.)되어 심의를 기다리는 중이지만 끝까지 법안통과에 방심할 수 없다는 점에서 현재 사행산업 중에서 거의 유일하게 매출총량만을 규제받고 있는 체육진흥투표권(토토)과 복권이 사행산업통합감독위원회법을 개정할 2012년의 상황을 돌아볼 필요가 있다. 당시는 복권과 토토의 경우 사감위로부터 부여받은 매출총량을 수천억원씩 넘어서면서 사회문제가 되던 상황이었다. 그래서 토토 감독부처인 문화체육관광부(문체부)와 복권 감독부서인 기획재정부 복권위원회는 합심하여 사감위법 규제대상에서 제외하는 것을 목표로 사감위법 개정을 추진하여 결과적으로 법에서는 실패했지만 시행령에서 매출총량 제외가능 근거를 명시하고 행정지도로 매출총량규제 방식을 변경하여 사실상 복권과 토토가 유일하게 적용받는 매출총량 규제를 거의 받지 않도록 하는 성과를 얻어냈다.

   토토를 사감위법 규제대상에서 빼려는 포문은 먼저 한선교의원이 열어 토토를 사감위법 규제에서 제외하는 법안을 제출(2010.10.5. 의안번호 9548)하였고, 법안심사 소위(2011.12.23.)에 상정되었다. 이에 대해 복권위원회는 복권은 토토보다 도박중독유병률이 더 낮으므로 토토가 제외되면 복권도 당연히 제외되야 한다고 뒤늦게 나섰다. 특히 당시 사감위원장은 “토토는 도박중독유병률이 낮으므로 총량규제에서 제외해달라고 요구한 것이고 복권은 매출총량을 지키지 않는다는 비판이 있었는데 기재부는 이참에 복권을 총량규제에서 빼달라고 한 의견을 반영하여 복권도 제외하도록 한 것”이라고 답변하였다(2011.12.23. 문화체육관광방송통신위원회 법안심사소위 속기록 25면). 또한 복권을 매출총량에서 제외하는데 대해 기획재정부 복권위원회 복권총괄과장은 “복권은 유병률이 가장 낮고, 유병률이 낮은 업종은 매출총량제로 통제하는 것은 필요없다”고 답변(상동 속기록 26면) 하는 등 주무부처의 법안 통과의지를 분명히 표명하였다.

  당시 법안심사소위는 연말이어서 어떡해든 법안을 통과시키려는 문체부와 기재부의 이해가 일치되고, 사감위로서는 당시 「중독예방 치유센터」를 「도박문제관리센터」로 변경하여 설치하고 사행사업자로부터 국고매칭 방식으로 연간 40~50억원을 징수하던 도박중독예방치유 예산(분담금, 국고 50%, 사업자 50%분담)을 「도박중독예방치유 부담금」으로 바꾸어 매년 수백억원씩을 국고지원없이 사행사업자로부터 징수(매출액의 1000분의 5이내)할 수 있도록 도박치유부담금 부과기준을 바꾸고, 「도박문제관리센터」를 설치하는 법안을 통과시켜야 하는 절실함이 있었다. 사감위 규제에서 토토와 복권이 빠지고 나면 사감위는 경마나 카지노 감독기구에 불과하게 될 지경인데 경마를 관장하는 농식품부에서는 법안심사에 관심을 가지지 않는 상황에서 필자는 당시 새벽 4시까지 진행되는 법안심사 과정을 현장에서 지켜보았다. 사감위가 얼마나 동 법안통과에 절심함을 가졌는지는 사감위원장(전 복지부장관 출신)이 밤을 세우면서 법안심사 소위원회에 참석하여 통과를 독려하였던 사실에서 확인할 수 있었다. 

  또한 사감위법에서 매출총량 규제에서 빠지려는 기재부 복권위원회 과장도 소위에 참여하여 토토보다는 복권이 더 건전하므로 토토가 빠지면 복권도 빠져야 한다고 열변을 토했다. 토토를 제외하는 법안(한선교의원)이 상정된 것이고, 복권을 제외하는 법안은 상정되지 않은 상태에서 법안심사 소위과정에서 복권을 제외하려는 무리수를 두었다. 이 과정에서 새로운 부과금을 신설하는 것은 기획재정부가 거부할 수도 있는 상황임에도 사감위가 부담금을 신설하려는 사감위법 개정안에 대해서는 기재부는 반대를 하지 않는 대신에 매출총량 규제에서 복권을 제외시키는데에 주력하였다. 매출총량에서 복권을 제외시키지 않으면 기재부가 사감위의 부담금 신설 법안에 찬성을 하지 않을 경우, 사감위원장이 주력사업으로 추진하려는 도박문제관리센터 신설사업(전국에 센터를 수십개소 설치 계획)은 물거품이 될 수도 있는 상황이었다. 그러자 사감위는 기재부의 입장(매출총량 제외)을 맞춰주고 사감위의 부담금 신설을 묵인한다는 묵계가 있었는지는 모르지만 사감위원장은 토토만 매출총량에서 제외하는 개정안에 대해 대안입법으로 복권을 제외할 수 있는 근거를 신설하였다. 필자는 이를 현장에서 이를 확인하였지만 법안소위회의실에는 참석하지 못한 관계로 우회적인 방법으로 동 법안의 문제점을 전달(토토, 복권이 빠지면 사감위법은 ‘경마카지노감독법으로 변질될 뿐이다’는 점을 소위 중에 잠시 나온 소위 위원장을 직접 만나서 전달하였으며 결과적으로 토토와 복권만 매출총량에서 제외하는 조항은 통과되지 않았다. 그러나 법안 심사 소위원회에 참석한 문체부의 간부와 사감위, 기재부 복권위원회 관계자간에 시행령 제정시에 총량배정기준을 변경하겠다고 묵계하는 현장을 목도하였었다. 결과적으로는 사감위법에서는 매출총량규제에서 복권과 토토를 제외시키지는 못하고 ‘도박예방치유부담금 신설, 한국도박문제관리센터 신설’하는 것으로 사감위법 개정안은 통과(2012.5.2.) 되었다. 그런데 동 법안 심의과정에서 토토와 복권을 총량규제에서 제외시키지는 못했지만 사감위원장은 “매출총량 운영에 대해서는 관계부처의 장들과 협의하는 절차를 거치겠다”고 답변(상동 속기록 29면)하고 수석전문위원은 “법은 손대지 않지만 사감위의 행정조치를 통해 복권이나 토토에 대해서 총량제적용을 배제하는 식으로 사감위에서 행정적인 조치를 받는 방법으로 가면 된다”(상동 속기록 48면)고 답변하였다. 이에 대해 사감위 사무처장은 “현행 규정은 「’총량조정」이 필요한 경우 조정할 수 있다」’를 「‘총량적용 및 조정」으로 ‘조정’을 추가하여 총량적용 여부를 사감위에서 결정할 수 있도록 하겠으며 사감위, 문체부도 그리할 경우는 도박예방치유부담금도 다 수용하는 방향으로 의견이 조정되었다(상동 속기록 48면)”고 보고하였다.  이에 따라 매출총량 제외는 시행령에서 정할 수 있도록 개정하는 선에서 합의되었고, 이후 동법 시행령에서 토토와 복권을 매출총량에서 제외시킬 수 있도록 하였다.  동 사감위법이 통과(2012.5.2.)되자 사감위와 기재부, 문체부는 토토와 복권의 매출총량을 제외근거를 마련하여 시행령을 통과(2012.11.23.)시켰다. 즉 사감위는 ‘도박중독유병률이 높은 업종(경마 등)의 매출총량은 줄이고 낮은 업종은 늘려야 한다’는 연구용역결과를 토대로 하여, 매출총량 적용제외 요건으로 도박중독유병률을 적용하여 유병률이 일정비율 이하이면(주1) 메출총량 배정 기준에서 제외할 수 있도록 산정기준을 변경하였는데 이는 사전에 복권이나 토토의 도박중독유병률(당시 14%정도)과 경마 유병률(40% 이상)을 고려하여 사전에 복권과 토토가 빠저 나갈 수 있는 수준으로 시뮬레이션하여 시행령에 반영한 것이다. 이후 동 시행령을 근거로 토토와 복권은 2012년 이후 당시 경마가 달성하지 못하고 있던 매출총량 9천여억원을 경마로부터 약 4~5천억원씩을 넘겨받아, 매출총량을 초과하는 문제를 해결하였고, 이후에도 매출총량을 확대하면서 사행산업 시장구조를 과거 경마위주에서 토토, 복권으로 재편하는 계기를 맞이하게 된 것이다(이상 토토와 복권의 매출총량 제외 추진과정의 전말은 필자의 박사학위논문 p248-255에에서 인용).

   이제 법안은 이해관계부처의 연합이나 통과시의 각부처의 득실, 반대단체의 의견 등을 고 려하지 않고는 결코 통과가 쉽지 않다는 것은 앞의 사례에서 분명히 알 수 있다. 정부입법이 안되어 의원들이 나서서 법안을 추진하는 등의 다 차려놓은 밥상(법안)을 차버릴 이유는 없다  복권과 토토의 감독부처가 정부입법으로 통과를 시키면서 소관 사행산업을 5조원대 이상으로 키워서 2조원대 이상의 기금(체육, 복권)을 확보하는 효자산업으로 이끌어가는 것이 부러울 뿐이다. 비록 매출 7조원대에 레저세 등은 1.5조원이나 내지만 축산발전기금은 1,500억원대에 불과한 경마세금 체계하에서 코로나 사태로 경마중단이 되어, 축발기금을 못내게 되어도 경마감독부처가 대수롭지 않게 본다면 통탄할 일이다. 이제 경마온라인 발매 법안을 농해수 상임위나 본회의를 통과시키는데 전면에 나설지 안나설지는 기재부, 문체부, 사감위처럼 감독부처가 붕괴되고 있는 말산업을 살리려는 의지 여하에 달려있다. 토토와 복권을 효자산업으로 육성하고 있는 관장부처의 정책적 의지가 부러워지는 시점이다.

주1) 사감위법 시행령(2011.12.23. 개정) 제2조 [별표]에서 이용자의 도박문제수준 중에서 ‘비문제성군’과 ‘저위험군’을 제외한 ‘중위험군’과 ‘문제성군’에 해당하는 비율의 합(도박중독유병률)이 일반인의 ‘저위험군, 중위험군, 문제성군’의 합보다 낮은 사행산업업종 등은 매출총량적용에서 제외할 수 있도록 하였는데 이는 2013년의 일잔인의 유병률이 13.5%로서 복권 이용자 유병률이 10.2%, 토토유병률이 14.5%이므로 복권과 토토를 매출총량에서 제외할 수 있도록 사감위, 기재부, 문체부가 시뮬레이션을 하여 시행령을 개정하였던 것이다.